作為國土空間規劃五級三類體系中的詳細規劃，村莊規劃旨在傳導上位規劃確定的總體定位目標，落實村莊內農用地、生態用地和村莊建設用地，指導村莊建設。本文以青島西海岸新區楊家山里村莊群為例，對國土空間規劃改革背景下村莊規劃的編制方法進行研究探索。通過對楊家山里村莊群發展存在問題的梳理，有針對性地提出解決方案和路徑。通過全域土地梳理及整治，加強鄉村地區土地的有效調整和供給，優化土地資源配置，促進鄉村振興項目的落地。

1.引 言

中共十九大報告中首次將鄉村振興提升到國家戰略層面，計劃分“三步走”到21世紀中葉實現鄉村的全面振興。國土空間規劃的變革亦對村莊規劃提出了新要求。2019年，自然資源部《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》指出：“要整合土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，編制‘多規合一’的實用性村莊規劃，同時鼓勵探索建設用地‘留白’機制。”在“多規合一”、應編盡編的要求下，各地積極開展相關理論研究和編制探索。目前，村莊管理主體多元，多規并行，傳統規劃內容重視居民點建設而忽視農用地治理，規劃編制照搬城市建設模式、實用性較差等問題亟待解決。

綜觀國內外研究，張京祥提出多規合一的實用性村莊規劃須因地制宜、精準規劃，多視角激活村民的主體積極性，段德罡認為實用性村莊規劃需以群眾為主體，規劃師需下沉到村，真正理解農村，理解百姓需求。李保華指出實用性規劃要明確村莊國土空間用途管制規劃和建設管控要求，為鄉村補短板、辦實事。在實踐方面，各省市地區積極探索，河南省沁陽市開展全域土地綜合整治并完成13個村莊的實用性規劃。寧夏出臺“多規合一”實用性村莊規劃編制技術標準。各地學者也積極建言獻策，王寶強以湖北省蘄春縣飛躍村為例，徐寧以蘇南水鄉地區為例，張運以汨羅市大里塘村為例展開探討。在研究視角方面，菅泓博基于非正規土地流轉現象探討如何做好實用性鄉村規劃，李宏軒關注實用性村莊規劃中基礎數據庫構建問題，郭亮探索實用性鄉村交通發展策略。在國土空間規劃“多規合一”視角研究方面，季正嶸認為實用性鄉村規劃需建構多元共生的空間系統并提升再生產能力，袁源探索了村莊規劃編制的分級謀劃與縱向傳導體系。新發展背景、規劃的實效性、村莊的差異性均成為當前村莊規劃編制的困境與難點。本文以青島西海岸新區楊家山里村莊群規劃為例，探討“多規合一”的實用性村莊規劃編制方法、實施問題與策略，以期為更多鄉村地區展開實用性的村莊規劃編制提供經驗借鑒。

2.發展特征與問題分析

2.1.1 地理區位優越，自然環境良好

楊家山里村莊群地處青島西海岸新區中部腹地，隸屬鐵山街道，處于市區半個小時交通圈輻射范圍內，區位優勢突出，毗鄰西海岸新區主城區之一的膠南組團，相距僅17公里，同時距離青島西站僅8.5公里。村莊群主要依托東西向的341國道和東側新204國道實現對外聯系，交通便利

      楊家山里村莊群共包含8個村莊，2020年現狀戶籍約1035戶，3100人。此外，還包含土地梳理區域的4個村莊。村莊群自然條件優越，生態資源豐富，形成“山、水、谷、村、田、泉、果”的空間格局，旅游資源豐富。空氣負離子濃度高，有“西海岸天然氧吧”之稱。村莊群三面環山，中部為谷地，景觀獨具特色。北側為新區重要的飲用水水源地——鐵山水庫，境內還有若干小型水庫散布，九龍溪、山里河流經村落群，居民點主要集中于中部地勢較平坦區域，形成“小橋流水人家”的別致農家景觀。

2.1.2 歷史文化悠久，弘揚紅色傳統

抗日戰爭時期，上溝、墩上、黃泥巷、大下莊、東南崖、西北莊合稱“楊家山里”，是遠近聞名的紅色堡壘，建立了以楊家山里為樞紐的戰略交通線，開辟了以楊家山里為中心的諸城膠邊抗日根據地，為兩大戰略區作出了重大貢獻。目前，楊家山里紅色教育基地是新區首個以“使命擔當”為主題、以黨員干部教育為主、覆蓋社會各界的綜合性紅色教育基地

      此外，上溝村目前留有周代文化遺址，并有陶器等多種文物出土。上溝村、大下莊仍存有齊長城遺址，是國家級重點文物保護單位。

2.1.3 特色產業遠近聞名，“綠色旅游”蓬勃發展

依托得天獨厚的區位優勢和資源稟賦，楊家山里大力發展生態旅游及農產品深加工產業，目前已形成22個生態園、休閑園。其中最具代表性的為櫻桃、藍莓采摘，休閑農家樂，冰雪大世界等項目。楊家山里的櫻桃種植有著100多年的歷史，年產量可達410噸，是遠近聞名的“櫻桃之鄉”，已連續舉辦16屆櫻桃采摘節，“楊家山里櫻桃”已申請國家地理標志認證。此外，后石溝村也依托其自然風貌，成功引入鄉村影視劇拍攝，也將極大地帶動楊家山里片區的旅游業發展。

2.1.4 村莊風貌良好，基礎設施相對完善

自2017年以來，伴隨著美麗鄉村政策的開展，楊家山里的6個村莊先后被評為“省市級美麗鄉村”，村莊整體風貌與基礎設施得到了極大的改善。

       2019年，經青島市農業農村局同意，楊家山里立項為“青島市2019年市級田園綜合體”。楊家山里片區生態休閑游已成為新區旅游的“新名片”。

盡管楊家山里村莊群在村莊的產業發展和村莊建設等方面都已取得一定成效，但從實地調研來看，該片區的發展仍然存在一些困境和問題。通過村莊踏勘、街道座談、發放問卷等形式的調研活動的開展，將目前存在的主要問題歸納如下：

一是村莊發展不均衡。目前，產業發展較好的村莊主要集中在片區中部地區，村莊居民點集中，地勢較為平坦，優勢較突出。而位于山地地區的墨城庵村，由于距離市區較遠、交通不夠通達、村莊規模較小等因素，發展遲緩，目前還未進行村莊的特色化改造。在新區的諸多村莊中，除了特色鮮明、有亮點的村莊外，還存在大量諸如此類特色不夠突出、本身發展存在一定短板的村莊。如何助力該類村莊的發展，識別村莊發展的內生動力，也是村莊規劃中需要首先解決的關鍵所在。

二是農房閑置問題突出。隨著城鎮化的發展，村莊人口在逐年減少，有一部分人口屬于“城鄉雙棲”人口，還有一部分已經進城居住，但是仍然保留原有宅基地，導致鄉村土地退出慢于人口減少，人地關系不匹配，農房閑置現象突出。在調研中我們發現，楊家山里村莊群內閑置、破損房屋和空置宅基地共370宗，占總宅基地的27.1%。數量較多的為東南崖村、后石溝村；比例較高的為墨城庵村、后石溝村，均超過總宅基地數量的50%。根據《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月修訂版）的要求，宅基地的有償退出路徑和補償機制將被重點關注。

三是鄉村振興產業用地需求矛盾。長期以來，農村地區的土地利用較為粗放，用地效益較低。但新興產業業態卻面臨用地指標緊缺的局面。由于原有的土地利用規劃中建設用地規模有限，部分建設用地缺乏有效管控，導致許多真正有利于鄉村振興的產業項目無法落地。一方面，大多數一般鄉村“收縮”和衰退的整體趨勢不可避免；另一方面，盡管農村人口在減少，但農村建設用地規模仍居高不下。在國土空間規劃改革的背景下，如何管控鄉村地區合理的新增產業用地需求，成為當下面臨的主要問題。

此外，通過對全區1000多個村莊的調研，以楊家山里村莊群為代表的地區呈現出的問題與矛盾，也折射出大部分村莊在發展中普遍存在的問題。例如，資源優勢分布不均衡，大部分村莊面臨自身并無優質資源的發展格局，缺乏發展動力。還有鄉村振興項目用地無法落實等問題，都值得我們進一步關注和研究。

3.總體發展思路

鄉村振興是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，短期內解決所有問題。這里結合現階段的相關政策和要求，重點從以下幾個方面展開討論。

村莊規劃作為國土空間規劃五級三類規劃體系中的詳細規劃，主要作用為落實總體規劃和專項規劃的總體定位，指導村莊建設。根據村莊區位條件、發展基礎、資源稟賦等的不同，充分尊重農民意愿，合理劃分村莊類型，因地制宜地優化鄉村空間布局。因此，規劃充分銜接上位西海岸新區村莊布局規劃的相關成果，落實了全區層面對楊家山里村莊群各個村莊的分類定位：大下莊為集聚發展類，后石溝、西北莊、東南崖、墩上村、上溝村、黃泥巷為特色保護類，墨城庵村為其他類。借助村莊分類分層級、分類型推進村莊地區發展。

在新的發展形勢下，有必要基于村莊實際發展現狀對村莊展開類型劃分工作，依據村莊分類成果，遵循鄉村發展的客觀規律，制定針對性策略，對村莊在片區統籌發展的基礎上進行差異化管控引導，并重點培育那些具有內生發展要素支撐的村莊。

3.2 統籌片區發展，立足特色資源，整體謀劃未來建設

青島西海岸新區西部的鄉村地區面積約占新區總面積的一半左右，依據《西海岸新區國土空間分區規劃（2019~2035年）》過程稿中劃定的城鎮開發邊界，邊界外行政村數量為600多個。新區的鄉村地區基本以農業生產為主，集體經濟較為薄弱，且幾乎一半以上的村莊并沒有較為突出的資源優勢，也沒有浙江省近郊村莊那樣的接受城市產業、功能等外溢的條件，產業發展乏力。在楊家山里的規劃中，通過整體統籌，明確了各村功能定位，在上溝、墩上、黃泥巷為代表的九上溝片區主打“原山原水原生活”，規劃和建設九上春風田園綜合體；在東南崖村建設楊家山里紅色教育基地，主推紅色教育；在大下莊、西北莊村大力發展優勢休閑旅游產業；在后石溝村著力打造鄉村影視基地。整體形成“紅色東南崖、品櫻九上溝、山水澗墩上、美宿黃泥巷、花開大下莊、影視后石溝、田園西北莊、原山墨城庵”八大特色鄉村旅游產品（見圖4）。

在鄉村振興的背景下，應以區域視角看待村莊，實現片區或者村莊群的整體統籌謀劃，利用片區優勢資源，將村莊群各個村莊作為有機整體串聯要素資源，以強帶弱，分工協作。在國土空間規劃的背景下，對村莊群的整體研究也有利于統籌區域生態格局、產業發展布局、三區三線及用地管控、區域基礎設施和公服設施等，更有利于全局一盤棋，打造品牌效應，形成地域名片。

家山里村莊群重點發展以山水田園、民宿、采摘、紅色文化、影視文化等為主打內容的鄉村旅游產業，根據每個村莊的不同特色，完善相關的旅游產品，重點保障旅游設施的配套，提升旅游接納容量。在大下莊、東南崖、黃泥巷三村規劃集中式公共停車場與觀光車停泊點，實現片區內無縫換乘，解決交通問題。利用閑置住宅改造鄉村民宿，利用閑置存量的集體經營性建設用地建設游客服務接待中心，提升片區內餐飲住宿水平。對于廣大鄉村地區來說，村民是村莊的主人。在楊家山里村莊群規劃編制過程中，工作人員多次走訪，發放調查問卷，開展入戶調查，收集村民訴求進行歸納整理，加強規劃成果的宣傳，保障村民的知情權，進而對規劃實施進行監督。

國土空間規劃背景下的實用性村莊規劃必須從村莊實際出發，根據不同村莊的發展特點制定相關的發展策略，注重規劃的可實施性，編制有針對性的村莊規劃。引導村民參與規劃，村民是村莊規劃的使用主體，村莊規劃編制需優先考慮村民的發展訴求，增強其對規劃成果的認同感。由于村莊事務的復雜性，注定了村莊規劃實施是一個循序推進的過程。制定分期實施計劃、近期重點整治工程和項目實施清單，確定規劃實施時序是十分必要的內容。

4.土地資源梳理

2019年，自然資源部發布的《開展全域土地綜合整治試點工作的通知》提出“推動農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復”的目標任務。科學實施全域土地綜合整治已成為各地解決國土空間問題、推進鄉村振興的重要工具和抓手，成為自然資源部門落實耕地保護制度和節約集約利用土地制度的有效途徑。2021年，自然資源部發布的《2021年耕地保護新打算》提出，耕地保護工作要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度，實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護目標。以第三次國土調查成果為支撐，扎實有效地推進耕地保護監督工作，堅決守住耕地保護紅線。基于以上政策要求，如何通過開展土地資源梳理、合理管控和引導土地資源配置優化用地結構，避免鄉村建設用地無序蔓延，是規劃編制需重點把控的方向。

農用地是與鄉村居民生產勞作最緊密相關的土地資源。本次楊家山里村莊群規劃立足村莊群的發展，關注片區實際情況，參考上一輪土地利用規劃中確定的耕地目標以及永久基本農田保護區劃定成果，初步探索片區內耕地補劃方案。片區內現狀“三調”耕地面積距離保有量目標缺口較大，耕地的“非糧化”情況較為嚴重，耕地補劃工作是片區內農用地整治重點任務。本次土地梳理以第三次國土調查作為工作底圖，以現有耕地作為基礎，參考已劃定的永久基本農田保護圖斑范圍，補劃“三調”中含有工程恢復、即可恢復屬性的林地、園地等農用地，同時核減擬選址的規劃建設用地，比如規劃的鄉村旅游接待設施用地、村莊發展留白用地等以及片區內坡度25度以上等不穩定區域，得到耕地劃定初步方案。結合青島市“雙評價”中的農業適宜性評價和生態適宜性評價結果，修正耕地劃定成果，避讓生態敏感區，保證耕地劃定方案切實可行，實現耕地布局穩定（見圖5、圖6）。對納入耕地規劃方案中的現狀非耕地區域，分期實施農用地整治工程，以期調整農業種植結構，穩定糧食生產。

通過耕地補劃調整，能夠滿足耕地保有量目標。對于需工程恢復的耕地采取相關耕地整治的工程措施，改善土壤環境，加強農田基礎設施建設，提高耕地質量。本次耕地調整方案也存在補劃耕地規模較大、多為工程恢復屬性、實施恢復的經濟成本較高等問題，因此本次耕地劃定方案為研究方案，最終須待上位規劃明確相關目標任務后銜接相關成果。

生態修復工程以生態系統的品質提升為導向，重點突出系統性，圍繞生態系統的完整性、功能性和結構性等特征，補足生態短板，提升國土空間品質。

生態修復內容包括水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等內容，本次規劃重點研究楊家山里村莊群的水系修復、建設用地退出、生態退耕等方面。

在水系修復方面，本次規劃重點關注片區內的流域治理。片區內部山里河、九龍溪兩條主要河流匯聚，流入飲用水水源地——鐵山水庫內，將該片區水系作為一個有生命力的生態系統進行整體治理，統籌水環境、水資源、水生態各方面的需求，保障周邊山體泄洪安全，以生態功能為重點，保護生物多樣性，涵養水源，全面提升河流生態系統服務功能，同時為周邊墩上、黃泥巷、上溝等村莊提供景觀功能，滿足人們的親水需求。

在建設用地退出、生態退耕方面，本次規劃對搬遷后的農村宅基地、關停的工礦用地、遷出后的殯葬設施用地等進行生態修復，部分用地復墾復綠，因地制宜地發展林業、種植業等，對于地形坡度25度以上易造成水土流失的現狀耕地，采取逐步退耕的方式，按照適地種樹的原則進行坡耕地退耕還林，恢復森林植被，防止山體滑坡等生態環境問題的發生。片區內涉及復綠面積27公頃，復耕面積47公頃，生態退耕面積2.7公頃。

鄉村建設用地是鄉村居民日常生活的空間載體，有必要梳理土地現狀，優化用地結構，滿足村民不斷提升的美好生活需求。本次規劃關注現狀建設用地與土地利用規劃圖斑比對工作，存在有現狀已建符合土規、現狀已建不符合土規和未建土規建設用地三種土地使用情況（見圖7）。現狀已建符合土規的用地中，對于零星偏遠的村莊居住用地、生態紅線等控制線范圍內的城鄉建設用地、零散經營性建設用地、殯葬設施用地等城鄉建設用地實施減量。現狀已建且不符合土規的用地中，對殯葬設施用地、零散低效的建設用地、其他不滿足建設手續的違法建設用地以及控制線影響區域的城鄉建設用地實施減量，對于不符合土規的村莊居民點用地，本次規劃尊重村莊實際發展現狀，恢復其用地的相關規模。在未建的土規建設用地中，對控制線影響區域的城鄉建設用地、零散紅斑地進行減量，保留已批準且符合相關管控要求的建設項目。通過對符合土規的建設用地減量來提供節余建設用地規模，而對于不符合土規的建設用地，對須保留的現狀建設用地、鄉村振興產業規劃用地、基礎設施用地等進行增量，確保片區內部規模平衡。此外，對于上位規劃需建設的重大基礎設施，本次規劃予以銜接落實，并從其他途徑補充規模，進行區域統籌。本次規劃主要基于現狀三種土地使用情況，有針對性地制定每種情況的審查重點，厘清對應的減量、存量、增量用地的位置、規模和性質等內容。

4.3.1 理清減量用地

探索騰退生態保護區范圍內不滿足保護要求建設用地的方法。重點銜接生態保護紅線劃定、自然保護地規劃、永久基本農田、林地保護規劃、飲用水水源保護區等涉及的管控范圍，梳理現狀建設沖突圖斑，楊家山里村莊群涉及的用地主要為農村宅基地、水工建筑用地和殯葬設施用地。依照相關保護管理條例，通過分析沖突地塊發展方向，保留了少量當地村民的生產生活用地、適度參觀旅游和相關必要的公共服務設施用地、基礎設施用地，原則上不再新增建設用地，并在本次規劃期內對殯葬設施用地與其他破壞生態環境的用地逐步實施退出。

4.3.2 盤活存量用地

在符合國土空間規劃、用途管制、依法取得和尊重農民意愿的前提下，逐步依法有償收回閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地等，探索通過企業租賃、集體經營性建設用地入市等方式，使零星分散的存量建設用地得到有效利用。目前，楊家山里片區已經通過租賃的方式盤活空閑宅基地20余處，由企業統一進行整治、修葺或重新建設，發展鄉村民宿、旅游接待等功能。引導村莊外圍零散的宅基地逐步騰退，用地布局向村莊內部集聚。此外，本次規劃范圍中的墨城庵村由于村莊規模較小、位置偏遠，因此建議其暫時保持現狀，遠期整體搬遷，進行功能置換，村莊原址發展精品民宿（見圖8）。

探究利用現有村莊空間進行肌理織補的策略，對村莊內部零散空間進行新功能植入，提升村莊環境和生活品質。例如，本次規劃范圍中的后石溝村因飲用水水源地保護區限制，新增空間受限，可利用村莊內部空地建設健身廣場、綠地公園等公共活動空間。又如大下莊、西北莊兩村，利用村莊內部空地植入老年服務中心、便民超市等生活服務功能。再如上溝、墩上和黃泥巷，利用山里河兩側空閑地，植入餐飲、濱水商業、民俗文化體驗、活動廣場等功能，打造山里河兩側連續的公共活動界面。新建功能性建筑在空間風貌上整體形成新舊共生、協調統一的風貌總體格局。

4.3.3 嚴控增量用地

注重嚴控土地增量的原則。對于新增建設用地的選址問題，要求選址避讓生態控制區，同時禁止占用耕地、永久基本農田等農用地，盡量靠近村莊原址，集約利用土地，同時片區內建設用地總量保持不增加。結合楊家山里片區產業振興發展需求，重點完善鄉村旅游配套設施，新增建設用地布局主要集中在上溝、墩上、黃泥巷三村，圍繞田園綜合體的建設，打造一體化的鄉村旅游承載地。同時，預留一定規模的留白用地，為村莊未來發展預留彈性空間（見圖9）。

通過對楊家山里村莊群建設用地的梳理與整理，推動楊家山里村莊群建設用地高效使用，借助細化、實化、在地化規則，促進村莊建設用地管理工作科學、合理、可持續發展，維護村莊整體和諧風貌。

5.結語

鄉村地區空間廣闊，問題復雜多樣。本文對青島西海岸新區楊家山里村莊群規劃的編制問題展開研究。在國土空間規劃改革的背景下，實用性村莊規劃需重視區域統籌，全盤謀劃，重點梳理生態空間、耕地保護、農業發展和村莊建設用地，全域全要素管控，從而優化城鄉土地資源配置，提高土地利用率。

來源：“中國國土空間規劃”公眾號